科技进步法解读【1】国家创新体系建设提升为制度主线之后

【编者按】作为中国科技领域的基本法，施行28年后，《科学技术进步法》在2021年12月完成第二次修订，并于2022年1月1日正式施行。《科技进步法》解读系列由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果撰写，澎湃科技授权刊发。

·2021年版《科技进步法》对国家创新体系进行了完整论述，明确了完善具有中国特色国家创新体系的理念目标和建设路径。

·进一步明晰了高校、科学技术研究开发机构和企业等主体的功能使命，也首次明确了由企业牵头组建“创新联合体”等新的主体建设要求，规定了不同类型载体、主体在促进资源开放共享和要素流动中的不同义务。

科学技术是第一生产力，科技兴则民族兴，科技强则国家强。自1993年颁布施行，2007年实施第一次修订，时隔14年后，《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）完成了第二次重大修订。

与2007年版相比，2021年版《科技进步法》对国家创新体系的认识更加深化，国家创新体系建设被提升为制度主线，切实体现了国家创新体系在我国研究和实践方面的最新进展。

关于国家创新体系的基本内涵认识

国家创新体系较为公认的定义为OECD（经济合作与发展组织）提出的“由公共部门和私营部门的各种机构组成的网络，这些机构的活动和相互作用决定了一个国家扩散知识和技术的能力，并影响国家的创新表现”。综合国内外研究实践，专家们认为，国家创新体系既包含必备的创新主体、活动、要素等“硬”条件的科技创新能力体系，也包括体现促进创新的机制、政策、措施等“软”环境的制度体系，是一个结构多元，具有自组织、自演进功能的系统。

在我国，对国家创新体系的研究探索总体上由局部分析迈向整体认知，由线性思维迈向系统思考。1999年8月召开的全国技术创新大会正式提出“将完善和发展国家创新体系作为一项长期战略任务”。2001年发布的“十五”计划纲要中，首次提出“建设国家创新体系”的目标。2006年，《国家中长期科技发展规划纲要（2006—2020年）》进一步明确国家创新体系的内涵和建设路径。2012年，中共中央、国务院颁发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，2015年，中共中央、国务院出台《深化科技体制改革实施方案》，系统部署了国家创新体系建设的相关改革任务。党的十八大以来，相继实施了一系列推进方案及改革举措，科技创新引领全面创新成为国策。

当前，国家创新体系能力成为国际竞争的核心，对国家创新能力的要求，不再只是抢占点上的优势，而是赢得系统性、全面性、结构性的领先。

完善国家创新体系的理念目标与建设路径

2021年版《科技进步法》第一章第四条对国家创新体系进行了完整论述：“国家完善高效、协同、开放的国家创新体系，统筹科技创新与制度创新，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥市场配置创新资源的决定性作用，更好发挥政府作用，优化科技资源配置，提高资源利用效率，促进各类创新主体紧密合作、创新要素有序流动、创新生态持续优化，提升体系化能力和重点突破能力，增强创新体系整体效能。”这一论述体现了基于整体论和系统论对于国家创新体系的深刻认识，也明确了完善具有中国特色国家创新体系的理念目标和建设路径。

一方面，国家创新体系要具备“高效、协同、开放”的基本要求。“高效”，意味着国家创新体系在面向国家战略需求时要有高效率的响应，要实现主体协同的高效率、创新资源配置的高效率，具备自我反馈和自我调节的高效率。“协同”，意味着国家创新体系各个层次和类型系统之间的协同，包括中央和地方的协同、区域之间的协同、国内国外的协同、产学研用等多元主体的协同、科技产业金融等领域之间的协同。“开放”意味更高水平推进制度型开放，推动开放包容、互惠共享的国际科学技术合作与交流，在开放中塑造核心竞争力，为全球创新网络贡献中国方案。

另一方面，国家创新体系建设关键要聚焦于“统筹两个轮子，健全一个体制，发挥两种作用”。2018年，习近平总书记在两院院士大会上指出，“创新是一个系统工程，创新链、产业链、资金链、政策链相互交织、相互支撑，改革只在一个环节或几个环节搞是不够的，必须全面部署，并坚定不移推进”，《科技进步法》指出要“统筹科技创新与制度创新”，“两个轮子一起转”。健全一个体制，即构建新型举国体制。习近平总书记在2021年“科技三会”特别强调，“构建新型举国体制就是要充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，支持周期长、风险大、难度高、前景好的战略性科学计划和科学工程，抓系统布局、系统组织、跨界集成，把政府、市场、社会等各方面力量拧成一股绳，形成未来的整体优势”。“两种作用”意味着要推动有效市场和有为政府更好结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场需求引导创新资源有效配置，形成推进科技创新的强大合力。

“增强创新体系整体效能”这一总体目标的最终实现，依赖于主体、活动、要素、环境等多维度适配的共同作用。2021版《科技进步法》中“优化科技资源配置，提高资源利用效率，促进各类创新主体紧密合作、创新要素有序流动、创新生态持续优化，提升体系化能力和重点突破能力”的论述，清晰描绘出完善国家创新体系的立体架构。在科技资源配置方面，2014年习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出，“一些地方和部门，科技资源配置分散、封闭、重复建设问题比较突出，不少科研设施和仪器重复建设和购置，闲置浪费比较严重”。2019年习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上的讲话也强调，“要完善国家创新体系，解决资源配置重复、科研力量分散、创新主体功能定位不清晰等突出问题，提高创新体系整体效能”。再如“提升体系化能力和重点突破能力”，2014年习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上的讲话中指出，“科技布局既要注重全面布局，也要讲究重点突破、非对称发展，坚持有所为有所不为的方针”。《科技进步法》强调基础研究、前沿技术研究、基础技术研究等各类科技创新活动要形成融通发展的体系化能力，也要在关键领域和重点方向上形成重点突破能力。

推进国家创新体系建设的制度安排

对各类主体来说，其层级结构特征和权利义务要求更为清晰丰富。与2007年版相比，2021年版《科技进步法》新增了“国家战略科技力量”这一战略层级。“国家战略科技力量”包括“国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技领军企业”四类组成结构，其功能定位即“在关键领域和重点方向上发挥战略支撑引领作用和重大原始创新效能，服务国家重大战略需要。”与此同时，2021年版《科技进步法》还进一步明晰了高校、科学技术研究开发机构和企业等主体的功能使命，如第四章标题由“企业技术进步”改为“企业科技创新”，内容更丰富、规定更精准、纵深感更强。有关高校的内容分散在不同章节，强调“高等学校加强基础学科建设和基础研究人才培养，增强基础研究自主布局能力”等。此外，也首次明确了由企业牵头组建“创新联合体”等新的主体建设要求。

在活动环节，新版《科技进步法》促进各类活动系统布局和融通发展，形成体系化能力和重点突破能力的导向更为清晰。2021年版《科技进步法》第二章和第三章为“基础研究”“应用研究与成果转化”，覆盖了科技创新活动的不同类型，规定了不同载体主体开展研究的责任义务，如地方政府可“合理确定基础研究财政投入”，“引导企业加大基础研究投入”。第二十六条“鼓励以应用研究带动基础研究，促进基础研究与应用研究、成果转化融通发展”“促进创新链产业链深度融合，保障产业链供应链安全”，第二十八条“国家完善关键核心技术攻关举国体制，组织实施体现国家战略需求的科学技术重大任务，系统布局具有前瞻性、战略性的科学技术重大项目”。此外，对比2007年版，2021年版《科技进步法》新增了对于“创新创业活动”的支持。

科技创新资源的开放共享和创新要素的顺畅流动是新版《科技进步法》关注的重点。对比2007年版，2021年版《科技进步法》规定了不同类型载体、主体在促进资源开放共享和要素流动中的不同义务。如新增第七十七条“国家重大战略区域可以依托区域创新平台，构建利益分享机制，促进人才、技术、资金等要素自由流动”；如财政设立的机构“应当建立健全科学技术资源开放共享机制，促进科学技术资源的有效利用”，而“社会力量设立的科学技术研究开发机构，在合理范围内实行科学技术资源开放共享”。2021年版《科技进步法》更加关注对于人才作为第一资源的作用发挥，特别规定了政府和企业事业单位支持科技人员流动的义务，对比2007年版提出的“科技人员合理流动”，2021年版修订为“为科技人员的合理、畅通、有序流动创造环境和条件”。

“区域科技创新”和“国际科学技术合作”的体系化推进成为新版《科技进步法》新增的重点章节内容。2020年4月10日，在中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记强调要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。随着国际科创中心建设、长三角一体化等国家战略的提出和实施，2021年版《科技进步法》新增了第七章“区域科技创新”，强调了要“建设科技创新中心和综合性科学中心，发挥辐射带动、深化创新改革和参与全球科技合作作用”。“国际科学技术合作”单独成第八章，围绕国际合作类型、不同主体权利义务、重点领域科技合作活动、吸引境外科技人员参与等进行了多种路径规定，新增了中共十八大以来人才发展体制机制改革中行之有效的亮点政策，比如在2007年版“外籍杰出科学技术人员可优先获得永居”基础上，增加了也可“优先取得中国国籍”。

新版《科技进步法》也更加强调要发扬“三种精神”、建立健全科研诚信制度和科技监督体系。2020年9月11日，在科学家座谈会上，习近平总书记指出，“科学家精神是科技工作者在长期科学实践中积累的宝贵精神财富”，强调“科学无国界，科学家有祖国”，科技工作者要把自己的科学追求融入建设社会主义现代化国家的伟大事业中去，树立敢于创造的雄心壮志，努力实现更多“从0到1”的突破，不断向科学技术广度和深度进军。2021年版《科技进步法》新增了“监督管理”章节，强调国家要加强科技法治化建设和科研作风学风建设，建立和完善科研诚信制度和科技监督体系，健全科技伦理治理体制。

“没有规矩，不成方圆”，新版《科技进步法》从根本“规矩”上进行改善，指引科技向可持续的方向继续前行，为科技发展提供根本保障。

（作者常静，系上海市科学学研究所创新政策研究室主任、研究员）