技能型人力资本供需缺口与提升路径

当前，新型数字消费、数字生产、数字化网链、数字化产业生态、数字化资源配置都在快速发展，人类的生产生活方式和社交方式无不在深刻变革。这些变革引致了对人力资本的新需求。从人力资本构成看，职业教育和技能培训是人们获取生产生活所需知识技能的重要途径，由此形成的人力资本可称之为技能型人力资本。本文在探讨数字经济时代技能需求特点的基础上，分析中国的技能需求与技能缺口情况，进而探讨“十四五”时期如何提升技能型人力资本。 

一、数字经济时代技能需求的新特点

人口特征变化、劳动力受教育水平提高、产业结构升级和经济发展方式转变、技术进步与科技创新、商业模式和组织结构变迁、贸易自由化与经济全球化等因素皆会影响技能需求。数字经济时代，技能需求无疑会呈现一些新特点。 

（一）技术进步正在重新定义技能需求

从经济发展和技术进步历史看，机器人、人工智能是延续经济增长过程“自动化”驱动的新阶段，它们改变了技能需求，并重塑工作所需要的技能（屈小博，2019）。尤其在那些可以实现自动化的领域，工业机器人、机器人分拣员、机器人服务员等智能装备的应用，使工作岗位性质发生了颠覆性变革。理论上，智能替代在填补一些高空、高温、高辐射等高危艰苦作业的同时，也促使企业降低对低技能劳动力的需求，而更加重视专业技术人才，从而加速企业内部人力资本结构的分化。通过分析企业用工数据，我们发现人工智能的应用确实会促使企业更加重视专业技术人员的招聘。

（二）技能需求变化的速度在加快，对技能转换能力的要求越来越高

当前，工作性质正经历着深刻变革，机器人正在接手成千上万的重复性工作，不少低技能岗位将被消除（World Bank，2018）。这无疑会对劳动者的技能转换能力提出更高要求。如果技能转换缓慢或不成功，将在一定范围造成技术性失业。特别是，在低学历员工占比较高、劳动力保护较弱和市场化程度较高的地区，机器人应用导致的技术性失业更为明显（孔高文等，2020）。目前，全球约有80%的企业高管正在推进工作流程数字化，50%的雇主希望加快实现企业部分岗位的自动化，到2025年，自动化和人机之间全新的劳动分工将颠覆全球8500万个工作岗位（World Economic Forum，2020）。而且，新冠肺炎疫情带来的社会经济冲击和不断加速的自动化将促使劳动力市场的变革速度远超预期。

（三）新职业不断涌现，低技能就业岗位日益高级化

伴随着经济结构深入调整和新业态、新商业模式不断萌发，新的就业岗位和职业也陆续涌现，不少低技能就业岗位正日益转化为具有较高技术含量的工作岗位。典型的，新冠肺炎疫情在给经济社会带来巨大冲击的同时，也助推了在线医疗、在线学习等业态的蓬勃发展，间接催生了一些新职业。2020年2月和7月，人力资源和社会保障部认定了包括全媒体运营师、网约配送员、互联网营销师、在线学习服务师、人工智能训练师等在内的25种新职业。又比如，线上消费、物流服务的快速增长，催生了对司机和客服人员的旺盛需求，但这些岗位的工作内容也在发生变化，人们的既有技能已不能胜任新的工作要求，迫切需要更新从业技能、加强岗位培训。

（四）合适的技能组合和终身学习越来越重要

社会经济快速发展使得合适的技能组合在劳动力市场上的重要性与日俱增。尤其是高级认知技能（比如解决复杂问题的能力）、社会行为技能（比如团队工作能力）以及能够预测适应能力的技能组合（比如推理能力）。培育和提升这些技能及其组合，皆要求劳动者个体具有坚实的人力资本基础并持续地进行学习或接受培训。 

二、中国劳动力市场的技能需求与技能缺口

十八大以来，中国着力构建面向全体劳动者的职业培训体系，既突出重点群体、又统筹兼顾，大力实施高校毕业生技能就业行动、开展以提升农民工职业技能为目的的“春潮行动”等，培训的针对性和实效性不断提升。目前，中国技能劳动者数量已超过2亿人，其中，高技能人才数量已超过5000万人。中国总体上已初步形成一支规模日益壮大、结构日益优化、素质逐步提高的技能人才队伍。当然，技能人才队伍与经济结构调整和高质量发展的目标要求还有较大差距，技能型人力资本建设任重道远。

图1  中国高技能人才数量  资料来源：根据人力资源和社会保障部相关资料整理。

（一）劳动力市场对技术等级和专业技术职称的要求及缺口

劳动力技能需求的变化实际上反映了对劳动力质量的要求，劳动力质量一旦满足不了市场需求，就会出现技能缺口。中国当前劳动力市场上，求职者的技术等级仍以初级技能和中级技能为主，具备高级技能、技师、高级技师等职业资格的求职者比重还很低。例如，2017年第一季度全部求职者中，只有0.7%的求职者具有高级技师职业资格，到2017年第三季度该比例也仅为1.0%。

从2002年开始，中国初级和中级技能人员的求人倍率便一直处于1以上，有不少季度处在2以上，个别季度甚至突破了3。例如，2020年第一季度初级、中级技能人员的求人倍率分别为2.67、2.68。在长达70多个季度的观测期内，初级技能人员求人倍率的均值为1.96，中级技能人员求人倍率的均值为1.88，意味着近二十年来初级、中级技能人员的需求－供给比例接近2:1，缺口较大。

图2  劳动力市场初级、中级技能人员的求人倍率

资料来源：根据人力资源和社会保障部网站、中国人力资源市场网整理。图3、图4同。

从高级技师、高级技能人员这两类高等级技能人才的需求和供给情况看，2002年第一季度以来，这两类高等级技能人才的求人倍率便一直处于1以上，不少季度处在2以上，部分季度突破了2.5。例如，2020年第一季度高级技能人员的求人倍率为2.67。在长达70多个季度的观测期内，高级技师求人倍率的均值为1.95，高级技能人员求人倍率的均值为1.69，说明跟初级和中级技能人员的供求类似，高等级技能人才的短缺程度也很高。

图3  高级技师、高级技能人员的求人倍率

专业技术职称方面，劳动力市场供需情况表明，求职者具有一定专业技术职称的比重大都低于招聘方的要求，存在一定的缺口。从高级工程师这类高级专业技术职称人员的求人倍率看，2001年第一季度至2020年第二季度，其求人倍率的均值高达1.97，且有进一步提高的趋势。显然，和技能人才的供求类似，专业技术人才的短缺程度也很高。总之，劳动力市场对具有技术等级和专业技术职称劳动者的用人需求均大于供给，中国存在较大的技能型人力资本缺口，加之数字经济时代技能需求呈现出的一些新特点，这种缺口会在一定的历史时期内存在。

图4  劳动力市场高级工程师的求人倍率

（二）技能需求与技能缺口：企业用工调查

目前，中国关于技能需求与技能缺口方面的微观调查数据还很少。考虑到数据的可得性，我们以青岛企业用工数据为例，探讨在新旧动能转换过程中，已进行“智能替代”的企业紧缺哪些技能人才。2019年3008户企业调查数据显示，青岛已进行智能替代人工的企业共报告了105类紧缺工种。按照《中华人民共和国职业分类大典（2015年版）》划分这些紧缺工种所属的职业大类和职业中类，可知青岛进行过“智能替代”的样本企业中，生产制造及有关人员的需求最高，其次是专业技术人员以及社会生产服务和生活服务人员。在生产制造及有关人员中，焊工、装配钳工是企业紧缺的技能人才类型；专业技术人员中，安全生产管理工程技术人员、设备工程技术人员较为紧缺；社会生产服务和生活服务人员中，比较紧缺的是汽车维修工。

从招聘专业看，企业当前对机电一体化、数控技术、机械工程等传统工科型人才的需求很高，市场营销、工程管理等人才类别也日益受到企业重视。分行业考察，制造业、教育业招工缺口较多，电力、热力、燃气及水生产和供应业招工缺口人数也较多，但主要集中在个别规模较大的企业。尽管农林牧渔业、住宿和餐饮业以及文化、体育和娱乐业用工需求量不如制造业，但企业招工缺口率较大，且较难满足用工需求。大多数企业认为招工不足与“求职人员达不到岗位要求”“求职者少了选择余地小”等因素有关。

此外，万宝盛华集团（Manpower Group）的企业调查显示，2019年中国大陆地区16%的企业面临人才短缺困扰，专业与创新领域的技能缺口有所加剧。2019年中国大陆地区最难填补职位的前三名分别是销售与市场人员、技术工匠（电工/焊工/机修工等）、技术人员（质量管控、技术员工），意味着上述职位的技能型人力资本缺口最大。从更长时段看，2006年以来的调查显示，技术人员、技术工匠、销售与市场人员等技能人才一直是企业最难填补的职位，多数雇主表示“缺乏有经验者”是招聘员工面临的最主要障碍。 

三、“十四五”时期如何提升技能型人力资本？

“十四五”是技能型人力资本提质扩容的关键时期。建议在巩固《职业技能提升行动方案（2019―2021年）》工作成果基础上，酌情研究推进以下事项。

（一）坚持分类指导、统筹规划，始终以市场需求为导向

坚持分类指导、统筹规划主要是指充分发挥政府在技能型人力资本开发体系建设中的引导、规范和督促作用，深化重要领域和关键环节的改革。对中央政府而言，主要是加强技能型人力资本开发体系的顶层设计，完善体系建设、管理、运行的法律法规和基本制度；地方层面主要是提升统筹能力，鼓励各地根据区域经济社会发展需要，探索职业技能培训体系建设模式，推动职业技能培训多样化、多形式发展。职业技能培训内容应以市场需求导向，不宜“有什么就培训什么”，而应“需要什么就培训什么”。从趋势看，需强化岗位技能提升培训与创新创业培训的力度和范围，调整优化培训内容，让技能习得的“干中学”机制发挥得更充分。

（二）注重系统培养、多样成才，打通职业教育与普通教育的制度性障碍

“系统培养”在《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》中有相对完整的论述，下一步，是如何在“十四五”期间推动政策的落实落地。“多样成才”主要是建立技能人才多元评价机制、不唯学历和资历，让人人皆可成才、人人尽展其才。打通职业教育与普通教育的制度性障碍是职业教育和技能培训领域一直在努力从事的改革。这一改革精神早在2002年8月颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中就有所体现。也就是说，对于妨碍“多样化选择、多路径成才”主要的制度性障碍，已经呼吁并推动了十多年，从现实看仍有较大改进空间，期待“十四五”期间取得更大突破，更好搭建人才成长“立交桥”。

（三）优化专业设置、注重产教融合，强化企业主体作用

技能型人力资本开发应推动专业设置与社会需求、学习内容与职业标准、教学过程与生产过程对接，努力实现职业教育、技能培训与技术进步和生产方式变革以及社会公共服务相适应。需大力推动产教融合，促进校企对接，扩大校企合作，支持高校以市场需求为导向，进一步优化专业设置，探索与企业或行业协会共办二级学院、联办相关专业。与此同时，进一步强化企业在职业技能培训中的主体作用、拓宽企业参与途径，比如鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育与培训，强化企业职工在岗教育培训，足额提取职工教育培训经费。

（四）推进紧缺职业（人才）目录的研究制定和发布

湖南、湖北、福建、四川、江苏、天津、广州、南京、深圳、东莞、佛山等地已开始探索紧缺职业（人才）目录的研究制定和发布工作。但在制度设计上，短缺职业（人才）目录发布的层级、频率、内容和工作组织方式还有待进一步优化。发布层级上，可以考虑分为国家、省、地级市三个层级，增强目录的针对性和指导性，鼓励条件成熟的县（区）探索发布。发布内容上，建议国家目录侧重于总体情况、区域特征、典型城市等信息，城市目录侧重于当地情况，不同层级的目录体例力求基本一致，以便进行比较分析。工作组织上，建议明确由相应层级的人力资源社会保障部门负责组织实施，进一步明确数据搜集、清理、审核等方面的具体要求，明确数据分析、成果发布等工作的基本流程。

（五）探索通过职业预测来开展技能需求预测

技能需求预测是提升技能型人力资本投资效益的重要前提。从国际看，美国、加拿大、德国、法国等发达经济体通过制定全面的职业标准或进行每个职业的技能描述，将基于职业的评估与特定技能联系起来，取得了良好工作成效。“十四五”时期，可以考虑借鉴国外开展技能需求评估与预测的工作实践及经验，评估中国通过职业预测来开展技能需求预测的基础和可行性，并选取部分地区试点推行。 

（作者周灵灵系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员）