张晓山：做好“三农”工作 坚持农业农村优先发展

2019年2月25日，中国社会科学院学部委员、中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山做客人民网强国论坛，以“做好'三农'工作 坚持农业农村优先发展”为题与网友进行在线交流——

• 主持人

      2019年是决胜全面建成小康社会第一个百年奋斗目标的关键之年，做好“三农”工作对有效应对各种风险挑战、确保经济持续健康发展和社会大局稳定具有重大意义。我国“三农”工作目前总体形势如何？对标全面小康，今年“三农”工作要完成哪些硬任务？ [

• 张晓山

      “三农”工作从去年到今年取得了很大的成绩。几个方面：一个方面，脱贫攻坚取得重大成就。2月20号国务院扶贫办在国务院政策吹风会上，扶贫办副主任讲，中国农村贫困人口从2012年底9899万，减少到2018年底是1660万，累计减少贫困人口8239万人，贫困发生率从10.2%下降到1.7%，减少了将近九个百分点。建档立卡贫困村原来是12.8万个，现在减少到2.6万个，有10万个贫困村已经脱贫了，退出了。全国832个贫困县已经有153个宣布摘帽了。2018年，大概还有280个左右要退出。脱贫攻坚方面取得了重大进展。

      第二方面，在确保粮食安全和农产品有效供给的前提下，农业供给侧结构性改革正在不断深化。从2004年起，中国的粮食产量是12连增，近几年我们主动调整农业的种植结构，粮食产量略有下降，但是还是从2013年起，连续六年稳定在6亿吨以上的水平，棉、油、糖、肉、禽、蛋、奶、水产品等主要农产品供给充足，确保了国家的粮食安全和农产品有效供给，为国民经济健康稳定发展提供了坚实的物质基础。确保三条底线，一个是粮食生产能力不降低，第二是农民增收势头不逆转，第三，农村稳定不出问题，坚持这三条底线的前提下，市场化导向的农产品价格形成机制正在建立，农业供给侧结构性改革不断深化。农产品价格，尤其主要农产品的价格，粮食的价格，正在恢复它作为市场信号，调节市场供求的基本属性。政府相关部门通过价格信号来引导农民调整农业种植结构，产业链上的各个主体被激活，粮食加工、流通贸易环节出现了回暖，一部分农产品的无效供给减少了，有效供给增加了。因为我们农产品的供给侧结构性改革就是要做到使我们的供给更好的符合需求，这样主要农产品局部的阶段性的过剩问题正在得到解决。

      第三方面，在农业发展中，我们坚持走绿色可持续高质量的发展道路，这条这两年也取得比较大的成绩。中国特色农业现代化发展道路是产出高效、产品安全、资源节约、环境友好。农业部制定了到2020年化肥使用量零增长行动方案。2020年农药使用量零增长。2017年底，农药使用量已经连续三年负增长。化肥使用量已经实现了零增长。提前三年实现了到2020年化肥、农药使用量零增长的目标。同时，地下水超采的综合治理、重金属污染综合治理、农业资源生态保护和面源污染防治方面也取得重大进展。2018年，我们新建了高标准农田8000多万亩，发展了高效的节水灌溉面积超过2000万亩。耕地的轮作休耕试点超过3000万亩，农业科技进步的贡献率达到了58.3%。

      第四方面，农民收入持续增长。近几年，农村居民人均可支配收入的增速一直高于城镇居民人均可支配收入的增速，城乡收入差距2013年是2.86：1，缩小到2017年是2.71：1。2018年中国农民收入继续保持较快增长，预计超过14600块，教育、医疗、社会保障这方面城乡基本公共服务均等化推进加快。

      第五方面，农村的改革进一步深化。2018年，中央投入大概5400多亿元重点支持农业供给侧结构性改革等重大工程项目。农村集体产权制度改革试点县达到了约1000个，三权分置，农地承包权、经营权、所有权，三权分置的改革不断深化，30个省份基本完成了承包地的确权登记颁证。2018年年底，全国人大常委会通过了新修改的农村土地承包法，也就是说农村土地承包关系长久不变，在法律上又得到了进一步的确认，这样的话，为现代农业的发展，农村产权改革，奠定了法律的基础。

      这样比较好的形势下，明后两年，“三农”工作有一些必须要完成的硬任务，也是2019年一号文件提出，今明两年是全面建成小康社会的决胜期。“三农”领域有不少必须完成的硬任务。因为到2020年是全面建设小康社会，而且到2020年脱贫攻坚任务要完成，今明两年是一个关键期。所以，要以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社会，“三农”工作必须完成硬任务包括坚决打赢脱贫攻坚战，深化供给侧结构性改革，全面推进乡村振兴，确保完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。

      这里面有几个重点。一是，2019年脱贫攻坚仍然是“三农”工作重中之重的硬任务，要解决好“两不愁、三保障”面临的突出问题，加大“三区三州”一些深度贫困地区和特殊的贫困群体脱贫攻坚的力度。脱贫攻坚的质量同样是要保障，要防止脱贫之后再返贫，这同样是要解决的硬任务。二是，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，同样是硬任务。虽然粮食现在是向高质量发展，但是整个的农业还是大而不强，2019年要切实抓好粮食产量、稳定播种面积、调整优化结构，要将粮食安全的基点放在藏粮于地、藏粮于技上，着重提高农业的综合生产能力，注重农业科技创新，确保粮食生产潜能，确保急用的时候粮食能够产得出、用得上。三是，农民收入到2020年翻一番。长期以来，中国有非常广阔的农村市场，但是农村消费水平偏低，根本原因是农民的收入比较低，只要农民收入能有较大增长，农村市场的巨大潜力就能发挥出来，宏观经济的持续健康发展就能有坚实的底蕴。农民收入包括四块：工资性收入、家庭经营性收入、转移性收入、财产性收入。增加农民收入要分类施策，尤其要注重补短板。从现在的情况下，农民的工资性收入和家庭经营收入，短期内不可能有较大的增长，增长农民转移性收入仍然大有作为，农民增收最大的短板是财产性收入。通过农村的集体产权制度改革，进一步落实农民对集体资产的财产权利，使权利落实之后转变为收入，潜力最大的是农民财产性收入。四是抓好农村人居环境整治三年行动。现在城乡差距、工农差距，发展最薄弱的环节还是在农村，最直观的体现是农村的基础设施和人居环境和城市差距大。比如说，上厕所难、环境脏、村容差，所以人居环境是实施乡村振兴战略的第一场硬仗，也是当前推进乡村建设主要抓手。2018年底召开的中央农村工作会议提出，要抓好农村人居环境整治的三年行动，所以，农村的人居环境整治要从由点到面全面推开，确保取得实质性进展。今年要重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升等等。以上几个方面是今年重点要抓的几项任务。 

• 主持人

      近日，《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》发布。今年的中央一号文件强调“农业农村优先发展”。“优先”具体体现在哪些方面？对于如何将“农业农村优先发展”落到实处，您的理解是什么？

• 张晓山

      中央一号文件讲优先发展是几个方面，一个是干部配备，一个是要素配置，一个是资金投入，还有一个是公共服务上优先保障。这里面讲到把优秀的干部充实到“三农”战线。另外，要坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变农村要素单向流出的格局，推动资源要素向农村流动。还有一个是优先保障“三农”资金投入，坚持把农业、农村作为财政优先的保障领域和金融优先的服务领域，公共财政要更大力度地向“三农”倾斜，县域的新增贷款主要用于支持乡村振兴。地方政府的债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治，村庄基础设施建设等重点领域。

      这些方面都是我们讲的两个优先，农业、农村优先发展要制定一些比较有针对性的具体的政策措施。我个人理解，恐怕这里面有几个问题需要重点考虑一下。

      一是，农业农村优先发展还是要进一步推进农业供给侧结构性改革，促进农业产业的振兴。我们知道，由于市场配置资源的基本规律的作用，生产要素总是向生产率高、回报率高的部门和地区流动，农业是个弱势产业，农业的弱势性需要政府加快建立新型经营主体的支持政策体系、信用评价体系，落实财政、税收、土地、信贷、保险各项支持政策。通过有针对性的支持政策和教育培训，培育和发展一批新型职业农民作为现代农业发展的核心力量。

      二是，推动公共资源在城乡之间的均衡配置。也就是一号文件讲的，推动公共服务从形式上的普惠向实质上的公平转变。如果国民收入初次分配的时候要注重效率，那么，在国民收入再分配的时候就要注重公平和正义。政府要充分发挥政府在消除城乡社会事业二元结构上的调节功能，承担起缩小城乡基本公共服务差距的主体责任，补齐农村基础设施和公共服务设施建设的短板。当前城乡差距大，最直观的，刚才我讲过，就是公共设施、公共服务的落差大，这是广大农民群众最期盼解决的难事，要把农村作为基础设施建设补短板的重点，推动农村基础设施的建设工程，包括农村的饮水安全、农村的公路建设、完善的县乡村的物流基础设施的网络，加快农村电网改造和宽带进村，推动城市的基础设施向农村延伸，提高农村的社保、养老等服务水平，在制度接轨的基础上，提高农村社会保障标准，加大城乡基本公共服务的投入。

      三是，一号文件也讲了，推动要素在城乡之间平等交换。要健全城乡融合发展的体制机制，清除阻碍要素下乡各种障碍，重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。城乡融合发展就意味着绝对不仅仅是农村的要素流向城市，城市的先进要素，包括资金、技术、管理，城市的优质资源，包括经济资源、社会资源、文化等资源，也要流向农村。农村不能再加剧农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的状态。但是城乡融合发展我们要注意的是乡村不能出现新的圈地热，乡村振兴不能仅仅成为资本的盛宴。乡村振兴的成果应该由农民共享。改变资源要素的配置，应该伴之以利益格局的相对均衡，让农民群众合法、合理地分享乡村振兴的成果。农村土地、劳动力和城市的资本、技术、管理等应该形成相对均衡的利益格局，在要素开放流动的农村的产权格局下保障农民的权益。

      农业农村优先发展，刚才讲了几个方面，包括干部、资金、公共服务，后面我们重点谈几个方面需要注意的，一个是供给侧结构性改革，一个是推动公共资源的城乡之间的均等配置，第三是推动要素在城乡之间的平等交换。

• 主持人

      今年的中央一号文件，对决战决胜脱贫攻坚工作做了哪些部署？在脱贫攻坚和乡村振兴的交汇期，如何形成脱贫攻坚和乡村振兴相互支撑、有机衔接的良性互动格局？ 

• 张晓山

      今年一号文件对脱贫攻坚工作作了很多具体的部署，这里面有几个亮点。一是，坚持现行的扶贫标准，全面排查解决影响“两不愁、三保障”实现的突出问题，强调防止盲目拔高标准，吊高胃口，杜绝数字脱贫、虚假脱贫。脱贫工作要注重脱贫工作的作风建设，反对形式主义，反对标准提高或者数字脱贫、虚假脱贫的问题。

      二是，未来两年，脱贫攻坚的重点是深度贫困地区，深度贫困地区是我们的主攻方向。瞄准制约深度贫困地区精准脱贫的重点难点问题，明确责任，逐项解决。重大工程建设项目继续向深度贫困地区倾斜，通过特色产业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、精准扶贫、社会帮扶、干部人才等政策措施向深度贫困地区倾斜，这样确保把这个硬骨头啃下来。

      三是，解决突出问题。首先，长效的扶贫产业。脱贫攻坚很重要的是要产业脱贫，促进农村的贫困地区的产业振兴，要着力解决产销脱节、风险保障不足这些问题，提高贫困人口的参与度和直接受益水平。另外，有相当一部分人，一两千万人，要易地扶贫搬迁，易地扶贫搬迁要解决好后续措施。因为中国如果有上千万的人口易地搬迁，相当于一个中等国家的人口，这是一个非常大的系统工程，要着力解决重搬迁、轻后续帮扶问题，确保搬迁一户稳定脱贫一户。还有一个，贫困中有一个因学致贫，就是教育致贫，这样要加强贫困地区义务教育的辍学率控制，避免因贫失学、辍学。还有一个是社会保障。落实基本的医疗保险、大病保险、医疗救助等多重保障措施，筑牢乡村卫生服务网络，保障贫困人口的基本医疗需求。同时，贫困地区很多都是生态脆弱地区，脱贫攻坚一定要把扶贫开发和生态保护相结合。还有一点，脱贫攻坚最重要的是内生动力，怎么样能够扶贫既扶志也要扶智，加强职业教育、技能培训，最终培育脱贫攻坚战役中贫困人口的内生动力。最终解决贫困人口的自我发展能力。

      还有一个问题，一号文件中讲了，减少和防止贫困人口返贫里面有一个重点，研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题。一号文件这次着重提出这个问题。为什么？我们知道脱贫攻坚往往对贫困户有一个精准识别，精准识别扶贫对象，就是在穷人当中找穷人，最终我们建档立卡户，大家都知道，有非常严格的标准，有多少个不能进，但是，这样的话，有一部分人比建档立卡户可能生活水平稍微高一点，但是同样是贫困的，但是他们没有能够进入到建档立卡户的名单当中，不能享受很多的优惠政策，一部分比较贫困的人口被排斥在建档立卡贫困户之外，他们得到的帮助就要少得多。在一些建档立卡户得到扶持之后，这一部分边缘人口的贫困程度可能就相对来讲更高了，更穷了。我们说的一个矛盾解决了弱化了，另外一个矛盾突出了。这部分收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持，对这部分徘徊在贫困边缘的人口应该强调对他们的政策支持，要通过有针对性的脱贫政策、区域发展政策，来帮助这部分人口发展。我觉得，这是一号文件这次讲的。

      另外，一号文件讲，要做好脱贫攻坚和乡村振兴的衔接，对摘帽之后的贫困县通过实施乡村振兴战略巩固发展成果。我个人理解，乡村振兴战略当中，脱贫攻坚是乡村振兴战略当中的一个重要组成部分，是题中应有之义。乡村振兴战略当中的产业振兴、生态振兴、人才振兴、文化振兴、组织振兴等等也都是脱贫攻坚所要注重的关键问题。如果贫困县摘帽之后，生活水平相对提高之后，怎么样通过进一步实施乡村振兴战略巩固它的发展成果，持续推动经济社会发展和群众生活的改善，这就是做好乡村脱贫攻坚和乡村振兴有机的衔接。

      另外，一号文件提出，及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成之后的战略思路。2020年脱贫攻坚任务完成是在现有贫困标准这个前提下，9000多万人到2020年底能够实现脱贫了。但是，我们解决的应该是在一个相对来说绝对的贫困，但是，相对贫困是永远存在的，以后在农村，在城市，还仍然有一部分人口本身还处于相对比较贫困的状态，所以，2020年现阶段的脱贫攻坚任务完成之后，下一步怎么样使我们一部分低收入人口、相对贫困的弱势群体能够进一步跟上我们社会经济发展的步伐，能够共享现代化的成果，我觉得这是未来的发展战略思路必须要考虑的。

• 主持人

       2019年是推进新一轮农村改革的开局之年。人民网强国论坛与今日头条网友向您提问，对于如何推进土地改革持续发力，您的建议是什么？ 

• 张晓山

      我觉得未来全面深化农村改革还是以土地制度改革为牵引，深入推进新一轮的农村改革。这里面有几个方面问题。一是按期完成农村集体资产的清产核资，按照中央要求，农村集体资产清产核资要在2019年底基本完成。农村集体产业制度改革最基础的工作要确保按时完成，得到农民认可，不留矛盾和隐患。

      二是稳慎推进农村宅基地改革。我注意到这次一号文件讲的是稳慎，就是稳妥慎重推进农村宅基地制度改革。因为农村宅基地制度改革涉及到农民的切身利益，必须要守好底线，要重点围绕宅基地三权分置，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权的有效途径。要加快推进宅基地使用权的确权登记颁证工作，力争2020年底基本完成。同时，研究起草农村宅基地使用条例，开展闲置的宅基地复垦试点，允许在县域内开展全域乡村的闲置的校舍、厂房、废弃地的整治，盘活建设用地，重点用于支持乡村的新产业、新业态和返乡、下乡创业。严格农业设施的用地管理，满足农业产业化经营的合理需求。要结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等，探索盘活利用闲置宅基地和农房，增加农民财产性收入的一些具体的政策措施。

      三是，要研究和学习新修订的农村土地承包法。这次一号文件里面讲保持农村土地承包关系稳定，并长久不变，研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接平稳过渡。农村土地承包关系长久不变，离二轮承包到期还有几年，承包到期之后到底具体的政策措施是怎样的，各地的情况不一样，二轮承包当中也有一些遗留问题，到三轮承包的时候怎么解决，这些都是各地农民所特别关心的问题。这方面要出台一些具体办法，保证政策衔接平稳过渡。同时，要进一步深化三权分置的改革。同时，最近中办、国办也出台一个文件，就是促进小农户和现代农业的有机衔接，这里面讲通过一些综合配套措施，使传统小农户向现代小农户转变。这些都有很多政策亮点。

      四是，2018年一号文件曾经讲过，要建立一个城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调节机制，要把所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。2019年中央一号文件又提出了，按照取之于农，主要用之于农的要求，调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村的投入比例，重点用于农村人居环境整治、乡村基础设施建设和高标准农田建设。扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴。乡村振兴，脱贫攻坚，钱从哪来？很大一块是来自于土地增值收益。过去我们讲的国有土地使用权出让收益是取之于乡、用之于城，很多收益用于城市了，用于城市的基础设施、城市的工业园区，现在是要取之于农，主要用之于农。这就是一个重大的收入分配的调节，收入分配格局的重大调整，能够解决乡村振兴的财力保障问题。

      这几方面都是我们应该考虑的。

• 主持人

       2019年两会即将开幕，您认为今年两会关于“三农”方面会有哪些热点问题？

• 张晓山

      前面讲的这些问题，两会代表、委员们都会关注。包括脱贫攻坚、乡村振兴，乡村振兴里面包括我们刚才讲的农业的供给侧结构性改革、城乡公共服务均等化的进一步发展，包括城乡要素流动。另外可能也关注农村的治理机制进一步改革和完善，农村干部队伍，包括农村人才培养。我估计未来除了脱贫攻坚之外，包括农村的生态振兴、产业振兴、组织振兴、人才振兴、文化振兴等方面都存在一些需要关注的重点问题，可能也是代表、委员们会重点关注的。代表、委员们都来自不同领域、不同行业，根据我这么多年体会，他们对“三农”工作都还是有很深、很浓的情结。另外，从他自己个人的经历和个人所接触到的基层群体的期盼来讲，他们也会有不同的关注点。